Le droit de l’environnement instrument de politique publique

Le droit de l’environnement instrument de politique publique

 

Tous les ordres de gouvernement disposent de pouvoirs pour régir la protection de l’environnement.

 

·        la nature et l’étendue des pouvoirs de chacun des ordres de gouvernements

 

         Comme nous l’avons dit précédemment le Canada est un État fédéral présentant 3 ordres de gouvernement distincts à savoir le fédéral, le provincial et le municipal. Pour rappel, l’ordre fédéral gère tout ce qui a un caractère interprovincial et l’ordre provincial administre tous les aspects spécifique à une province.

La compétence municipale quant à elle, légifère les points suivants :

              réglementation des nuisances (bruit, odeur, poussières…)

              aménagement du territoire (zonage, plans/schémas d’aménagement)

              assainissement des eaux usées

              assainissement de l’atmosphère

              planification de la gestion des matières résiduelles

 

Notons que c’est au niveau municipal que s’adopte la majorité des normes environnementales car les municipalités sont directement concernées par ces problèmes (voiries, aqueducs,…). Elles ont donc en pratique un pouvoir très étendu. Toutefois, elles ne sont que des « créatures de la loi ».

 

         Les municipalités ne peuvent légiférer que sur les compétences qui leurs sont délégués par un texte législatif (ou par leur Charte dans le cas des grands centres urbains). En effet, le pouvoir municipal de réglementation des nuisances découle de la Loi sur les cités et les villes (article 463, LRQ, chapitre C-19), du Code municipal du Québec (article 546, LRQ, chapitre C-27.1) et de la Loi sur les compétences municipales (LRQ, chapitre C-47.1). L’aménagement du territoire, qui est le sujet le plus traité par une municipalité, est un pouvoir municipal conféré par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (L.R.Q., chapitre A-19.1), la Loi sur les cités et villes (L.R.Q., chapitre C-19) et Code municipal du Québec (LRQ, chapitre C-27.1). Quant à la Loi sur la Qualité de l’Environnement (LRQ, chapitre Q-2), sa section V confère aux municipalités le pouvoir de légiférer sur l’assainissement des eaux usées. Sa section VI encadre le pouvoir municipal sur l’assainissement de l’atmosphère tandis que sa section VII planifie la gestion des matières résiduelles.

 

         Cependant, cette répartition des pouvoirs n’est pas aussi facile d’application et il apparaît que des règlements soient déclarés inopérants (le règlement est valide mais la municipalité n’a pas les moyens de le mettre en application) ou invalides (quand contraire à la loi habilitante).

Le cas de l’affaire Spraytech contre la ville d’Hudson illustre ce fait. Le litige résulte de la mise en place du règlement 270 par la ville d’Hudson, règlement limitant l’utilisation des pesticides dans certains cas. La société Spraytech n’a pas appliqué ce règlement et a épandu des pesticides en milieu résidentiel, ce qui l’a conduit à recevoir une amende (500 $) de la part de la ville. Cette société a refusé de payer ce montant prétextant que la municipalité n’avait pas le pouvoir législatif d’établir le règlement 270. Spraytech (appelant) décide donc de saisir la justice. Cette affaire est jugée en premier lieu par une Cour municipale qui rejette les arguments de la société paysagiste et confirme le paiement de l’amende. L’entreprise conteste ce jugement et décide de saisir la Cour Supérieure du Québec en remettant en question la validité du règlement. Cette dernière rejette elle aussi la requête des appelants puisqu’elle juge que la ville d’Hudson (intimé) possédait les compétences requises pour établir ce règlement en vertu du pouvoir qui lui est délégué par les autres ordres législatifs et par la Loi sur les Cités et les Villes. La société appelante décide donc de saisir la Cour d’Appel du Québec qui de nouveau rejette la requête en jugement déclaratoire de Spraytech et déclare que le règlement n’entre pas en conflit avec une autre loi. Pour finir, Spaytech saisit la dernière instance possible, à savoir la cour Suprême.

La société attaque le règlement en le déclarant « ultra-vires » puisque la Loi sur les Cités et les Villes ne confère pas aux municipalités le pouvoir d’élaborer des règlements prohibitifs. Or, le règlement 270 interdit l’utilisation des pesticides dans un cadre esthétique. Il ne s’agit donc pas d’une interdiction globale mais plutôt d’une restriction d’utilisation car elle présente un caractère discriminatoire (mais qui est inévitable). Donc ce premier argument est réfuté. De plus, l’appelant estimait que ce règlement entrait en conflit avec la loi fédérale sur les produits antiparasitaires. Or, la Loi sur les produits antiparasitaires réglemente l’importation et la fabrication de ces substances, ce qui ne traite nullement du lieu et de la manière d’épandre ces substances. Ainsi, le règlement 270 n’entre pas en conflit ave la loi fédérale. Cette situation nous amène à nous interroger sur la compatibilité de ce règlement avec la loi provinciale sur les pesticides. La Loi sur les pesticides régit les méthodes d’épandage et établit un certificat d’utilisation ainsi le règlement d’Hudson n’est pas incompatible avec cette loi.

         Par conséquent, pour ce cas-ci, les 3 ordres législatifs se complètent. Il faut donc pour ne pas être justiciable, respecter les contraintes résultant de ces 3 niveaux de gouvernement.

 

 

·      2 règlements provinciaux adoptés sous la LQE.

         leur contenu et les objectifs visés par l’autorité publique (MDDEP)

        les dispositions de la LQE ils ont été adoptés

 

         En premier lieu, étudions le Règlement sur l’enfouissement des sols contaminés (Q-2, r.6.01, Décret 843-2001, Loi sur la qualité de l’environnement L.R.Q., c. Q-2, a. 31, 31.52, 70, 86, 109.1 et 124.1). Il vise à encadrer « les conditions ou prohibitions applicables à l’aménagement, à l’agrandissement et à l’exploitation des lieux servant, en tout ou en partie, à l’enfouissement de sols contaminés ainsi que les conditions applicables à leur fermeture et à leur suivi post-fermeture » (Champ d’application, Chapitre I, article 1, Règlement sur l’enfouissement des sols contaminés). Pour cela, il se décompose en 6 chapitres recouvrant tout le cycle de vie d’un sol contaminé : de l’enfouissement jusqu’à la période post-fermeture du site. Il détermine aussi les contraintes administratives, légales et pénales d’un site d’enfouissement.

Ce règlement a été élaboré pour répondre aux objectifs de la LQE en matière de protection de l’environnement, qui déclare au travers de son article 20 que personne ne peut « émettre, déposer, dégager ou rejeter ni permettre l’émission, le dépôt, le dégagement d’un contaminant au-delà de la quantité ou concentration prévue par règlement ». Or, l’enfouissement peut être assimilé à un dépôt, donc le Ministre avait toute autorité de rédiger ce règlement qui a pour loi habilitante la LQE. Pour veiller au respect de ce règlement, « un professionnel qualifié et indépendant doit surveiller l’exécution des travaux d’aménagement et de recouvrement final des lieux d’enfouissement de sols contaminés. Il doit entre autres vérifier la conformité des matériaux et des équipements utilisés. Ce professionnel doit transmettre au ministre, sitôt l’aménagement du lieu complété, un rapport de ses activités, attestant le cas échéant la conformité de l’installation aux normes applicables ou indiquant les éléments de non-respect de ces normes et les mesures correctives à mettre en place » (chapitre II, section IV, article 37). Cet examen répond bien aux exigences (section IV) de la LQE en matière de mécanismes de contrôle.

Ce règlement applique le principe de précaution puisqu’il est déclaré dans l’article 5 (section II) qu’« un lieu d’enfouissement de sols contaminés ne peut être situé à moins d’un kilomètre à l’amont hydraulique de toute prise d’eau de surface servant à l’alimentation d’un réseau d’aqueduc municipal ou d’un réseau d’aqueduc exploité par le titulaire d’un permis délivré en vertu de l’article 32.1 de la Loi ». Il vise avec cette restriction à minimiser la probabilité qu’une contamination des eaux survienne.

En outre, les dispositions développées dans la LQE concernant la prévention, la conservation et le développement durable sont bien traitées dans ce présent règlement au travers de l’article 43 (section VI) : « les obligations prescrites par les dispositions des sections précédentes du présent chapitre continuent d’être applicables, compte tenu des adaptations nécessaires et réserve faite des prescriptions qui suivent, à tout lieu d’enfouissement de sols contaminés fermé et ce, pour une période minimale de 30 ans ». L’enfouissement de contaminants est un problème à long terme et cette caractéristique a bien été prise en compte dans le règlement.

 

 

         A présent, analysons le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement (Q-2, r.8, RRQ, 1981, c Q-2, r.9, Loi sur la qualité de l’environnement L.R.Q., c. Q-2, a. 31, 31.1, 31.3, 31.9 et 124.1). Ce règlement est établi suite aux prérogatives que donne la section IV.1 de la LQE au Ministre en ce qui concerne la procédure d’évaluation des impacts de l’environnement mise en place par le MDDEP : « nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une exploitation ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les cas prévus par règlement du gouvernement, sans suivre la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement prévue dans la présente section » (article 31.1, section IV.1, LQE). Ce règlement se décompose en 6 sections qui englobent l’intégralité du processus d’évaluation des impacts sur l’environnement : projets assujetties (section II), préparation de l’étude (section III), consultations publiques (section IV) et dispositions finales (section V). Avec ce règlement le gouvernement québécois se donne le pouvoir d’exercer son pouvoir de fiduciaire et de garant de l’environnement. En effet, il détermine sous forme de liste, dans la section II, quel projet doit être soumis à une étude d’impacts : « les constructions, ouvrages, travaux, plans, programmes, exploitations ou activités […] sont assujettis à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement prévue à la section IV.1 de la Loi et doivent faire l’objet d’un certificat d’autorisation délivré par le gouvernement en vertu de l’article 31.5 de la Loi » (section II, article 2).

En outre, ce règlement, au travers de sa section IV (Informations et consultations publiques) permet la demande d’audiences publiques : « une personne, un groupe ou une municipalité peut […] demander par écrit au ministre la tenue d’une audience publique relativement à ce projet, en lui faisant part des motifs de sa demande et de son intérêt par rapport au milieu touché par le projet » (article 13, section IV, Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement). Cette disposition est possible car la LQE confère un pouvoir important aux citoyens. Ainsi, la gouvernance environnementale, voire la démocratie environnementale, qui vise l’acceptabilité sociale exigée par la LQE, est bien présente dans ce règlement : « après avoir reçu l’étude d’impact sur l’environnement, le ministre la rend publique et indique à l’initiateur du projet d’entreprendre l’étape d’information et de consultation publiques prévue par règlement du gouvernement » (article 31.3, section IV.1, LQE).

 

 

·        2 règlements municipaux (de Montréal ou de toute autre municipalité du Québec) visant la protection de l’environnement.

         leur contenu et les objectifs visés par l’autorité municipale

         quelles dispositions de la LQE ou d’autre(s) loi(s), ces règlements ont été adoptés

 

         Nous avons choisi d’analyser deux règlements municipaux établis par la ville de St-Aimé-des-Lacs (MRC de Charlevoix-Est) :

 

        le Règlement 222 portant sur l’encadrement et la réglementation des nuisances : il met en place des dispositions sur les nuisances.

 

        le Règlement 244 portant sur l’évacuation et le traitement des eaux usées de résidences isolées (assainissement non-collectif).

 

Ces deux règlements ont été établis par la vile afin de répondre aux exigences de la LQE en matière de protection de l’environnement.

 

         Le règlement 222 a été mis en place afin de caractériser, de prévenir et d’éliminer le plus possible, tout élément pouvant générer des nuisances telles que définies dans ce présent règlement : « Le présent règlement a pour but de définir et de pourvoir à la suppression de certains actes qui constituent ou peuvent constituer les nuisances publiques dans la municipalité » (article 2, règlement 222).

Pour cela, la municipalité dresse une liste de tous les éléments qui peuvent à son sens, créer une nuisance sur son territoire : bruits, déchets, gravas, rupture de l’équilibre environnemental, … . En effet, « constitue une nuisance au sens du présent règlement la présence sur un lot ou terrain de cendre, eaux sales, immondices, ferraille, déchets, détritus, papiers, bouteilles vides, éclats de verre et substances nauséabondes » (article 4, règlement 222). Elle exige également que toute action qui pourrait générer une nuisance pour les personnes environnantes soit prohibée : « il est interdit de faire, de provoquer ou d’inciter à faire de quelque façon que ce soit, du bruit susceptible de troubler la paix et le bien-être du voisinage » (article 12, règlement 222). Ainsi, en cas d’infraction au présent règlement, la municipalité octroie le droit aux personnes chargées de l’application de ce règlement, de sanctionner les contrevenants : « le conseil peut, par résolution, permettre aux employés de la municipalité de pénétrer sur les lieux, de faire disparaître toute nuisance aux frais du propriétaire ou occupant et ce, sans préjudices à tout autre recours, amende, frais ou pénalités prévus par la loi ou le présent règlement » (article 24, règlement 222).

         La municipalité a le pouvoir d’élaborer ce règlement suite à l’article 20 de la LQE qui définit 3 sortes de prohibitions. Dans ce cas-ci, il s’agit de la prohibition portant sur les nuisances susceptibles de porter atteinte aux biens et aux personnes puisqu’elle « s’applique à l’émission, au dépôt, au dégagement ou au rejet de tout contaminant, dont la présence dans l’environnement est prohibée par règlement du gouvernement ou est susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de l’être humain, de causer du dommage ou de porter autrement préjudice à la qualité du sol, à la végétation, à la faune ou aux biens » (article 20, LQE).

 

 

            Le règlement 244 a été mis en place afin d’assurer la gestion et l’encadrement des rejets, des vidanges de fosses sceptiques de maisons isolées (non reliées au système d’égout collectif) situées sur le pourtour des lacs Nairn et Sainte-Marie : « le présent règlement a pour objet d’établir, de maintenir et de régir un service de gestion des boues de fosses septiques des bâtiments localisés sur le pourtour des lacs Nairn et Sainte-Marie dans le territoire de la municipalité de St-Aimé-des-Lacs ainsi qu’un service d’inspection des éléments épurateurs » (article 2, règlement 244).

En effet, la municipalité de St-Aimé-des-lacs cherche, par ce règlement, à mettre en place un système de gestion efficace des vidanges de fosses sceptiques présentes sur son territoire. Il a pour but de garantir la protection de l’environnement en évitant tout rejet parasite d’eaux usées dans les cours d’eau : « considérant que la municipalité désire mettre en place un mécanisme garantissant que les fosses seront vidangées à un rythme adéquat afin de prévenir toute pollution des sols et des eaux ainsi que l’élimination des boues à un endroit autorisé en vertu des lois et règlements » (préambule, règlement 244). Pour cela, elle décide de prendre en charge le service de vidange des fosses sceptiques et impose leur fréquence de vidange, « selon le calendrier établi par la municipalité », en fonction des différentes situations possibles : bâtiment permanent, bâtiment saisonnier, bâtiment nécessitant des vidanges additionnelles. En cas d’infraction au présent règlement, la municipalité octroie le droit aux personnes chargées de son application de sanctionner les contrevenants : « quiconque fait défaut ou néglige de remplir quelque obligation que lui impose le présent règlement ou contrevient à l’une ou l’autre des dispositions du présent règlement commet une infraction et est passible, en plus des frais d’une amende minimale de 500 $ et d’une amende maximale de 2 000 $ dans le cas d’une première infraction » (règlement 244). Ce pouvoir d’exiger ces contrôles découle des mécanismes administratifs de contrôle présents de la LQE.

         La municipalité de St-Aimé-des-lacs est habilitée, en vertu de l’article 88 du Règlement sur l’évacuation et le traitement des eaux usées des résidences isolées (Q-2, r.8) élaboré sous la LQE, à mettre en place les exigences contenues dans le présent règlement 244.

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Un commentaire pour Le droit de l’environnement instrument de politique publique

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